Defence : Auftrag vorhanden, Export ungewiss: Das Dilemma der Rüstungszulieferer

Wer ins Defense-Geschäft einsteigen will, muss zunächst einen Hindernislauf durch Behörden, Exportkontrollen und Bankenvorschriften absolvieren. Dieser Ansicht ist Michael Stummvoll, Partner der Grazer Anwaltskanzlei Brunner – Stummvoll und Spezialist für Waffenrecht. Er kennt die Schwierigkeiten aus seiner Beratungspraxis. Sein Befund: „Die technischen Voraussetzungen in Österreich werden von den meisten Unternehmen problemlos erfüllt, aber die rechtlichen Hürden sind immens“, sagt er. Das beginnt bei der grundlegenden Frage, ob ein Unternehmen sein Produkt überhaupt exportieren darf. Österreich unterscheidet zwischen Kriegsmaterial, sonstigen militärischen Gütern und sogenannten Dual-Use-Produkten, die zivil und militärisch eingesetzt werden können. Je nach Einstufung gelten unterschiedliche Vorschriften und Behördenzuständigkeiten. Für Militärgüter und Dual-Use-Produkte ist grundsätzlich das Wirtschaftsministerium zuständig, für Kriegsmaterial das Innenministerium. Eine klare Trennung ist in der Praxis nicht immer einfach.

Stummvoll nennt ein Lasertrainingssystem als Beispiel. Das Gerät kann für militärische Übungen verwendet werden, eignet sich aber ebenso für zivile Anwendungen. Der Hersteller muss vor einem Export klären, ob das Produkt unter die Kriegsmaterialverordnung, die europäische Militärgüterliste oder die Dual-Use-Regelungen fällt.

Die Verantwortung für die richtige Einordnung liegt zunächst beim Unternehmen. Dafür sind technische Unterlagen und häufig bereits weitgehend entwickelte Produkte notwendig. Erst dann lässt sich klären, welche Genehmigungen benötigt werden. Für zivile Industriebetriebe bedeutet das erhebliche Vorleistungen, ohne bereits zu wissen, ob sie das Produkt später tatsächlich exportieren dürfen.
Wie teuer diese Unsicherheit werden kann, erlebt Stummvoll aktuell bei einem Hersteller von Lasertrainingssystemen. Ein Kunde im EU-Raum wäre vorhanden, die Verträge könnten abgeschlossen werden. Doch das Einstufungsverfahren ist noch nicht beendet. Das grundsätzliche Problem: „Es gibt keinen kalkulierbaren Zeithorizont“, sagt er.

Nach seiner Erfahrung können bereits zwei oder drei Monate vergehen, bis überhaupt geklärt ist, welche Behörde zuständig ist. Gleichzeitig bietet eine positive Vorabeinschätzung keine absolute Sicherheit, dass die spätere Exportgenehmigung im erwarteten Umfang erteilt wird.

Besonders drastisch illustriert das ein Fall aus Stummvolls Praxis. Ein Unternehmen wollte 5.000 Faustfeuerwaffen in die USA exportieren. Eine Vorabanfrage hatte zunächst eine positive Einschätzung ergeben. Tatsächlich genehmigt wurden schließlich nur 500 Stück. Begründung der Behörde waren laut Stummvoll geänderte Verhältnisse. Das Zielland war zuvor bekannt gewesen und stand auf keiner einschlägigen Embargoliste.

Für Hersteller können solche Entscheidungen erhebliche wirtschaftliche Konsequenzen haben. Produktionsplanung, Lieferverpflichtungen und internationale Kundenbeziehungen hängen davon ab, ob die beantragten Ausfuhren rechtzeitig und im vorgesehenen Umfang bewilligt werden. 
Außerhalb der Europäischen Union wächst die Komplexität zusätzlich. Neben österreichischen Exportbestimmungen müssen Embargos, Einfuhrvorschriften der Zielländer und Endverbleibserklärungen berücksichtigt werden. Werden amerikanische Komponenten verbaut, können US-amerikanische Reexportbeschränkungen relevant werden. Das betrifft beispielsweise bestimmte Mikrochips, Nachtsichttechnologien oder Trainingssysteme.

Für Stummvoll entsteht dadurch ein regulatorischer Aufwand, der weit über die Herstellung eines technisch marktfähigen Produkts hinausgeht.

Noch schwieriger wird der Einstieg für Unternehmen, die bislang ausschließlich zivile Kunden beliefert haben. Denn neben den Exportgenehmigungen müssen sie weitere Voraussetzungen für militärische Beschaffungsprojekte erfüllen. Bei sicherheitstechnisch eingestuften Ausschreibungen brauchen Betriebe entsprechende Freigaben, um überhaupt Zugang zu den Unterlagen zu erhalten.

Dafür können Sicherheitsüberprüfungen, organisatorische Vorkehrungen und eine Sicherheitsunbedenklichkeitsbescheinigung erforderlich sein. Unter Umständen müssen Unternehmen eigene Abteilungen einrichten, die den vorgeschriebenen Sicherheitsstandards entsprechen. Wer die notwendige Freigabe nicht besitzt, darf bestimmte Ausschreibungsunterlagen nicht einmal einsehen.
Damit entsteht ein Kostenproblem, bevor das eigentliche Geschäft beginnt. Ein Automobilzulieferer, der freie Kapazitäten für militärische Komponenten nutzen möchte, muss unter Umständen zunächst seine Produkte klassifizieren lassen, Sicherheitsstrukturen aufbauen und Genehmigungsverfahren durchlaufen. Ob daraus später Aufträge entstehen, ist offen.s„Wer am besten vorbereitet ist, wird hier die größte Wertschöpfung ziehen können“, sagt Stummvoll. Den Vorlauf müsse sich ein Unternehmen allerdings leisten können.

Selbst wenn Exportgenehmigungen vorliegen und ein Auftrag gesichert scheint, kann ein weiteres Problem folgen: die Finanzierung. Nach Stummvolls Erfahrung reagieren Banken auf Rüstungsprojekte höchst unterschiedlich. Während manche Unternehmen ihre Vorhaben problemlos über bestehende Bankverbindungen finanzieren können, stoßen andere auf erhebliche Widerstände.

Die Ursachen sieht der Jurist nicht allein in der Haltung einzelner Kreditinstitute. „Es wurde eine rechtliche Situation geschaffen, die es den Banken nur schwer möglich macht, ein vernünftiges Risk Management zu betreiben und sich dieses Marktes anzunehmen.“

Banken müssen Compliance-Vorschriften, Geldwäscheprävention, mögliche Sanktionen und Haftungsrisiken berücksichtigen. Hinzu kommen Reputationsfragen. Ein finanziertes Verteidigungsprojekt kann öffentlich als Beteiligung am Waffengeschäft wahrgenommen werden. Gerade in Österreich sei das aufgrund der Neutralität besonders sensibel.

Welche Konsequenzen das haben kann, schildert Stummvoll anhand eines Mandanten. Das Unternehmen hatte nach seiner Darstellung ein vollständig legales Exportgeschäft abgewickelt. Trotzdem kündigte die Bank anschließend die Geschäftsverbindung. Die Bank habe entschieden, das Geschäft aufgrund ihrer Compliance-Anforderungen nicht weiter zu verantworten.

Stummvoll kennt auch Fälle, in denen Banken bestehende Kundenbeziehungen grundsätzlich fortführen, einzelne Defense-Projekte aber ausdrücklich ausschließen. In einer ihm vorliegenden E-Mail habe ein Kreditinstitut erklärt, gerne weiter mit dem Unternehmen zusammenzuarbeiten – ein bestimmter Debitor aus dem Verteidigungsbereich müsse allerdings außen vor bleiben. 

Bei den Exportverfahren fordert Stummvoll vor allem eine zentrale Anlaufstelle. Ein One-Stop-Shop könnte Anfragen entgegennehmen und die behördlichen Prüfungen koordinieren. Die bestehenden materiellen Anforderungen müssten dafür nicht abgeschwächt werden. Entscheidend seien verbindliche Entscheidungen innerhalb eines planbaren Zeitrahmens.

Auch für Banken wünscht sich Stummvoll klarere Haftungsregeln, damit rechtmäßige Verteidigungsprojekte nicht schon aufgrund regulatorischer Unsicherheit ausgeschlossen werden.